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Última actualización web: 26/06/2022

¿Cómo hacer viable una legislació​n del Acoso Psicológic​o Laboral (mobbing) en México? Segunda parte - Breve revisión inicial de las iniciativa​s de ley en materia de Acoso Psicológic​o Laboral en México.

Autor/autores: Sergio Navarrete Vázquez
Fecha Publicación: 30/03/2014
Área temática: Psicología general .
Tipo de trabajo:  Conferencia

RESUMEN

Cuanto mejor nos entendamos nosotros mismos, incluyendo nuestros impulsos más oscuros, más capaces seremos de
mantenernos sanos y seguros unos a otros.

Palabras clave: Acoso

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SERIE: MOBBING EN MÉXICO - APUNTES PARA SU FUNDAMENTACIÓN
¿CÓMO HACER VIABLE UNA LEGISLACIÓN DEL ACOSO PSICOLÓGICO LABORAL EN
MÉXICO?
SEGUNDA PARTE: BREVE REVISIÓN INICIAL DE LAS INICIATIVAS DE LEY EN
MÉXICO
Psic. Sergio Navarrete Vázquez
luzdesiglos@yahoo.com.mx
Mobbing, Acoso Psicológico Laboral, México, Legislación, Tipificación, Normatividad, Infracciones,
Iniciativas de Ley, Investigación, Protocolos, Víctimas, Blancos, Casos Específicos.

Cuanto mejor nos entendamos nosotros mismos, incluyendo
nuestros impulsos más oscuros, más capaces seremos de
mantenernos sanos y seguros unos a otros.
Kenneth Westhues, A merced de la pandilla

Pero las leyes nos protegen. Y cuando no hay leyes, entonces
el amor nos protege. Mi amor te protege de mí, para que yo
no te haga daño. Nadie es más vulnerable a mí que tú mismo,
pero el amor te ampara. Yo no te temo porque el amor
amortigua todas tus irritaciones, tus instintos poco naturales,
tus odios y tus boberías.
Ray Bradbury, "El pequeño asesino", El País de Octubre

RESUMEN:
En México todavía persiste una dificultad para reconocer socialmente el fenómeno del mobbing
o acoso psicológico laboral (APL). Antes de legislar el problema, necesitamos entender el fenómeno,
mediante un abordaje multidisciplinario en ambos frentes. Entre otras cosas, preguntemos: ¿Son
maduros nuestros conocimientos en México?, ¿los legisladores están haciendo eco de la necesidad
de atender apropiadamente este problema?, ¿están participando todos los actores que pueden hacer
aportaciones?
Este trabajo está concebido en cuatro partes complementarias que pueden leerse de manera
independiente, de las cuales en la edición 2013 de Interpsiquis se presentó la primera; ahora pongo
a consideración la segunda. Subtitulada Breve revisión inicial de las iniciativas de ley en
materia de Acoso Psicológico Laboral en México, hace un recorrido inicial por diez propuestas
concretas en la materia, entre iniciativas de adiciones, creación y reformas a diversos instrumentos
jurídicos, unas a nivel federal y otras a nivel local, presentadas entre 2006 y 2011. La conclusión es
que, en su estado actual, ninguna propuesta es suficiente por sí misma para abordar y comenzar a
resolver el problema de forma satisfactoria, por lo cual se sugieren algunas alternativas.

Para conocer la Introducción y las Notas para el lector, que abarcan las cuatro entregas, favor
de remitirse a la primera parte: Las múltiples infracciones que implica el mobbing o Acoso
Psicológico Laboral (APL), disponible en:
http://www.scribd.com/doc/180873767/Como-hacer-viable-legislacion-Mobbing-Mx-1a-Ptinfracciones
La presente entrega consta de los siguientes apartados:
3. Iniciativas de decreto, reformas y adiciones. Algunos pros y contras
3.1 Consideraciones preliminares
3.2 Análisis de las iniciativas de decreto, reformas y adiciones
Nota acerca de la tipificación (continuación)
3.3 Tres alternativas

3. INICIATIVAS DE DECRETO, REFORMAS Y ADICIONES. ALGUNOS PROS Y CONTRAS
Apenas en 2013 supe de los avances que otros autores en México han hecho ya en la revisión
de nuestra legislación, aunque con enfoques distintos, aparte de los indicados en la primera parte.
En orden cronológico, el primero (no el primero en ser realizado, aclaro, porque no me consta)
corresponde al Dr. Djamil Kahale ­el lector recordará que cité un trabajo previo, de corte similar, en
la entrega pasada­, quien en 2010 dedicó el primer número de la revista Separata: del periódico
oficial del Estado de Nuevo León [1] al tema "Acoso Laboral tratamiento jurídico", donde señala que
un proceso de APL amerita la aplicación de disposiciones contenidas en seis instrumentos de nuestra
legislación. Por otra parte, en su Crítica a la falta de regulación del acoso laboral en la legislación
mexicana, la Mtra. Garbiñe Saruwatari [2] presenta mayor cantidad de instrumentos a considerar,
prestando particular atención a la violación a los derechos humanos. En ambos casos, se trata de
una aportación importante en sí misma, al margen de los enfoques. En el Cuadro 11 muestro los
instrumentos señalados por cada autor (para conocer los detalles, favor de remitirse a los
originales).
En todo caso, me parece que lo anterior es una confirmación de la necesidad de ampliar el
campo de investigación del APL y de reformular algunos de sus principios, pues se requiere un
replanteamiento

en

términos,

cuando

menos,

de

definición,

consecuencias,

tipificación,

indemnizaciones y sanciones.
Ahora bien, de confirmarse lo expuesto en la entrega anterior ­que en un proceso de APL se
cometen múltiples infracciones desde la fase 2­, pueden derivarse al menos una hipótesis de trabajo
y una ratificación. La hipótesis:
El APL ocurre, entre muchas otras razones, porque sencillamente no se cumplen las normas.
Puede parecer obvio, pero debemos detenernos a reflexionar un poco al respecto. Nuestras vidas
están reguladas por múltiples instrumentos, en múltiples ámbitos; la lista de instrumentos que
presenté en la primera parte de este trabajo es una clara muestra. Si las normas fueran respetadas
en proporciones cualitativa y cuantitativamente suficientes, no sólo no habría impunidad y
evitaríamos muchos problemas, también nuestra calidad de vida sería mejor y no tendríamos que
pensar en regulaciones adicionales. Pero no sólo son muchos instrumentos, además solemos
desconocerlos, y si son conocidos, con frecuencia no se les respeta en ciertas circunstancias. Tan
sólo por lo que respecta al ámbito laboral, en una emisión de La Hora de Opinar [3], el experto
invitado señaló, refiriéndose al sector privado, que los trabajadores no votan sus Contratos
Colectivos de Trabajo y que tampoco los conocen. En relación con el sector público, he conocido
múltiples casos de trabajadores que desconocen a fondo sus Condiciones Generales de Trabajo. Al
parecer, el desconocimiento de los derechos laborales es un problema bastante generalizado: sin
diferenciar entre sectores, hay fuentes como el diario El Universal y el Gabinete de Comunicación
-315º Congreso Virtual de Psiquiatria.com. Interpsiquis 2014
www.interpsiquis.com - Febrero 2014
Psiquiatria.com

SERIE: MOBBING EN MÉXICO - APUNTES PARA SU FUNDAMENTACIÓN
¿CÓMO HACER VIABLE UNA LEGISLACIÓN DEL ACOSO PSICOLÓGICO LABORAL EN
MÉXICO?
SEGUNDA PARTE: BREVE REVISIÓN INICIAL DE LAS INICIATIVAS DE LEY EN
MÉXICO
Estratégica que señalan entre el 44% [4] y el 50% [5] respectivamente, por mencionar un par de
datos recientes.
Cuadro 11. Instrumentos jurídicos identificados por Kahale y Saruwatari para
abordar el acoso laboral (2010 / 2011-2013).

Autor / Enfoque
Kahale
(2010)

Saruwatari
(2011-2013)

Instrumento

Tipificación
Jurídica

Tutela Judicial

Derechos humanos
(principalmente)

Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos

X

---

X

Ley Federal para Prevenir y Eliminar la
Discriminación

X

Vía administrativa
X

X

Legislación Penal
Código Penal Federal

X

Vía penal
X

X

Código Penal del Distrito Federal

---

---

X

Ley General para la Igualdad entre
Mujeres y Hombres

---

---

X

Ley General para el Acceso de las
Mujeres a una Vida Libre de Violencia

---

---

X

Legislación Sanitaria
Ley General de Salud

---

---

X

Diversas normas de la Organización
Internacional del Trabajo en materia de
higiene laboral

---

---

X

Legislación Laboral
Ley Federal del Trabajo

X

Causas de rescisión
X

X

Ley Federal de los Trabajadores al
Servicio del Estado

---

---

X

Normas oficiales mexicanas relativas a
la higiene, salud o seguridad en el
trabajo

Reglamento federal
de seguridad,
higiene y medio
ambiente de trabajo
X

---

X

Legislación Civil
Código Civil Federal

X

Vía civil
X

X

Jurisprudencia

---

---

X

Norma Mexicana NMX-R-025-SCFI2008 que establece los requisitos para la
certificación de las prácticas para la
igualdad laboral entre mujeres y
hombres

---

---

X

Reglamento General para la Inspección
y Aplicación de Sanciones por
Violaciones a la Legislación Laboral

---

Vía administrativa
X

---

Fuente: elaboración propia, 2013.

Así, al desconocimiento ­que a su vez tiene sus propias y diversas causas­ debemos
agregar otras posibles razones para el incumplimiento de las normas, entre las cuales, a título
personal y con base sobre todo en mi experiencia laboral, la negligencia (omisión deliberada, falta
de diligencia y cuidado debidos) en favor de intereses particulares, sean individuales o grupales; así
como la desidia (descuido por falta de interés) cotidiana, me parecen de las más frecuentes.
Muchos funcionarios y operativos cometen importantes errores, generan problemas y causan
pérdidas materiales y personales de diversa índole y magnitud por mantener y proteger intereses
creados, así como por no sentarse a leer, estudiar y comprender el marco normativo que regula su
actuación. Por no comprender tan sólo la naturaleza de su trabajo.
La ratificación: El APL ocurre, entre muchas razones, porque las normas se "aplican" con
ajustes a conveniencia, es decir son manipuladas para servir a intereses creados, sean individuales
o de grupo. Se trata de una vertiente de investigación que ya tiene antecedentes. Uno de ellos se
encuentra en la obra del psicólogo Heinz Leymann, quien descubrió que al intervenir la
administración en los casos de APL (fase 3) suelen cometerse violaciones a los derechos laborales y
civiles de las víctimas, en su esfuerzo por deshacerse de ellas en lugar de investigar los casos, lo
cual involucra un sesgo deliberado en la aplicación y el cumplimiento de las normas. En la primera
parte de este trabajo hago un resumen de los planteamientos del Dr. Leymann [6].
Otro, en la obra del sociólogo Kenneth Westhues, quien ha estudiado exhaustivamente el APL
en el ámbito académico universitario. Como referencia mínima, en dos de los artículos que he
traducido [7], [8], toca el problema de los tribunales universitarios casi judiciales, los kangaroo
courts (tribunales simulados, creados para violar los procedimientos legales establecidos) y la
omisión de los procedimientos establecidos, entre otras medidas que violentan las normas en los
casos de APL.

Otro, muy similar, se encuentra en la obra de Brian Martin y Deborah Osbourne, estudiosos
australianos que crearon y desarrollaron, respectivamente, los conceptos suppression of dissent
(anulación de la disidencia, Martin [9]) y sham dealing (manejo simulado, Osborne [10]). El Dr.
Brian Martin ha estudiado la anulación de la disidencia desde finales de los setenta del siglo pasado
(es decir, alrededor de 30 años), pero parte de esta obra apenas llega a nosotros. El trabajo de
Osborne es mucho más reciente y se deriva de estudios sobre el bullying (como equivalente del
mobbing). La Dra. Florencia Peña, la Dra. Rosa Ramos y el Dr. Arturo Alonzo han aplicado esas
herramientas en México y dieron a conocer ejemplos concretos en dos trabajos publicados en
Develar al mobbing. Asegurar la dignidad en las organizaciones I y II [11], [12].
En un contexto más amplio pero directamente relacionado, es un tema pendiente todo lo que
concierne a la legitimidad, la legalidad y el cumplimiento de las normas que nos rigen en todos los
ámbitos (a lo que usual y genéricamente se le llama "cumplimiento de la ley"), que en el
fenómeno/problema del APL encuentra uno más de sus reflejos. Lo cual nos lleva a tomar en cuenta
otro factor vinculado en mayor o menor medida tanto al incumplimiento como a la manipulación de
las normas, según las circunstancias: la corrupción. Manipular la ley implica, por defecto, su
incumplimiento, de manera que una expresión más apropiada podría ser que la ley es corrompida.
¿Cómo, entonces, garantizar que se aplicará una norma ex profeso ­sea ley, reglamento, protocolo,
manual, etc.­ contra el APL?, ¿cómo, si no se respetan siquiera las normas que de antemano
permitirían prevenirlo, corregirlo, evitarlo y, quizá, reparar en cierta medida a las víctimas y
sancionar a los perpetradores?

De igual manera, en la primera parte señalé que "En México no existe todavía una ley ex
profeso acerca del APL. Existen, sí y hasta donde he podido averiguar, cuando menos un
instrumento jurídico, un programa de trabajo y un servicio, todos oficiales, que lo abordan de
diferentes formas" [6], y los describí. En aquel entonces no sabía de la existencia de otros dos
intentos, que conocí hasta la segunda mitad de 2013:
a) La Norma Mexicana NMX-R-025-SCFI-2009 que establece los Requisitos para la
Certificación de las Prácticas para la Igualdad Laboral entre Mujeres y Hombres,
la cual contempla al APL entre las diversas formas de maltrato, bajo la denominación
"acoso laboral", "acoso moral" y mobbing. [véase comentario en la Nota 1, al final]; y
b) La segunda propuesta del PRD, presentada en junio de 2011: la Iniciativa de Decreto
que Adiciona Diversos Artículos a la Ley Federal del Trabajo para Tipificar y
Sancionar el Acoso Laboral.

Desafortunadamente, la propuesta de fondo es exactamente la misma que presentó el mismo partido en 2006, por lo cual adolece de las
mismas fallas y limitaciones. Véase abajo (págs. 45-46) la revisión correspondiente. He
aquí el vínculo de cada una, para que el lector las conozca:
http://www.stps.gob.mx/bp/anexos/igualdad%20laboral/2.%20Norma%20mexicana%20para%20la%20igualda
d%20laboral.pdf
http://www.siempre.com.mx/wp-content/uploads/2011/06/ACOSO-LABORAL-2.pdf

Puesto que la norma no es obligatoria y la propuesta, al igual que el resto, no ha sido
aprobada, queda la normatividad vigente, que contiene disposiciones potencialmente aplicables,
pero "dispersas" en los múltiples instrumentos jurídicos y organizacionales existentes. Es muy
importante que el lector tenga presente que existen más disposiciones, además de las ya
detectadas, en varios de los diversos instrumentos jurídicos disponibles, nacionales
e internacionales, iniciando por la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que prohíben
y/o sancionan situaciones y/o comportamientos propios de un proceso de acoso psicológico, aparte
de aquellas que pueden y deben acatarse como medidas preventivas. Su identificación requiere una
labor constante, paciente y cuidadosa. La pregunta es si su existencia y conocimiento constituyen
una garantía de que sean aplicadas.

Hasta el día de concluir esta segunda parte, no he tenido oportunidad de conocer el análisis
de ninguna de las iniciativas por cuenta de ningún estudioso del APL. Es decir, aparentemente en el
transcurso de siete años las iniciativas presentadas en diversos momentos entre 2006 y 2011 por
las fracciones parlamentarias de seis partidos políticos no han sido objeto de escrutinio fuera del
ámbito legislativo. De ser así, quizá ello se deba precisamente a que ninguna ha sido aprobada y por
tanto su difusión es muy limitada. No obstante, considero que es necesario hacer este ejercicio
debido a que cualquiera de ellas podría ver la luz en cualquier momento, y contar con algunos
apuntes acerca de fortalezas, debilidades y áreas de oportunidad podría ayudar a depurarlas.
Como casi todo, las iniciativas tienen puntos a favor y puntos en contra. Por razones de
espacio sólo presentaré los aspectos que de momento me parecen más relevantes de cada una,
precisamente en términos de pros y contras, tomando en cuenta diez criterios que se describen más
adelante. Mi aproximación no es (y tampoco puede ser) exhaustiva, pues se trata de un primer
esfuerzo de revisión crítica de dichas propuestas, las cuales, por ser de interés público, deben ser
analizadas y discutidas ampliamente, tanto por los estudiosos del tema como por personas
afectadas, autoridades, sindicatos y en general quienes estén interesados, en un debate profundo y
plural.

Es importante recalcar que el hecho de que ninguna haya sido aprobada hasta la fecha es
una buena oportunidad para lograr una propuesta única, más acabada, que retome lo mejor de cada
una de sus antecesoras, además de incluir otras mejoras.
3.1 Consideraciones preliminares
3.1.1 La situación legal como señal del contexto político, social y cultural
La primera cita que incluí como epígrafe no es gratuita: "mantenernos sanos y seguros unos
a otros" es un objetivo deseable que constituye el corazón de esta segunda parte. Las características
de nuestro marco normativo y las formas en que se aplica pueden darnos una idea de cómo nos
mantenemos sanos y seguros unos a otros en México. Es decir, ni tan sanos, ni tan seguros. Nos da
también una idea de cómo nos vemos en realidad unos a otros: desiguales. Así, cabe preguntarse:
¿Por qué, al final del día, se permiten tantos actos de crueldad, entre ellos por supuesto el APL?,
¿dónde radica el elemento de permisibilidad: es una cuestión de paradigmas culturales, que
dificultan la apertura ante fenómenos "emergentes"?, ¿es una cuestión de falta de sensibilidad, de
empatía básica?, ¿es cuestión de noción de oportunidad política, cuestión de conveniencia para
intereses creados?, ¿cuestión de qué?; ¿son indispensables las normas, las reglas específicas, ex-715º Congreso Virtual de Psiquiatria.com. Interpsiquis 
profeso, para actuar?, ¿acaso no basta con que un problema se manifieste para buscar la forma de
resolverlo con las normas y los recursos disponibles, mientras se elabora una estructura adecuada si
es necesario?, ¿no basta, para empezar, con tener la voluntad de buscar una solución?

Una sociedad donde sus integrantes ­los individuos y sus redes de relaciones­ importan lo
suficiente, no necesita esperar a que se legislen todos los problemas y/o situaciones para actuar.
Tampoco tiene que esperar una legislación específica. Es absurda e injustificable la postura de no
atender a una víctima (o posible víctima) de APL por la sencilla razón de que el fenómeno no esté
regulado oficialmente. Tampoco están regulados el desgaste profesional (burnout), la adicción al
trabajo (workaholism), ni la muerte por exceso de trabajo (karoshi), ni otras de las llamadas
"enfermedades organizacionales", y por este simple hecho, si se presentan casos concretos, sean
numerosos o no, ¿serán ignorados?, ¿acaso quienes sufren esas otras problemáticas tienen que
esperar a que a alguien se le ocurra legislar al respecto?, ¿esperar a que las disposiciones sean
"aterrizadas" en medios concretos?, ¿nadie puede, nadie quiere hacer absolutamente nada?
Tal parece que en México nos encontramos, retomando las palabras de Iñaki Piñuel, ante la
"negación de la violencia"

[13], cuando menospor lo que al APL se refiere, pues fenómenos/problemas/temas como el bullying ya están siendo abordados de una forma u otra. Por
ejemplo, en el D.F. desde 2010 el gobierno local, a través de la Secretaría de Educación, comenzó
una serie de acciones ­estudios, atención telefónica, grupos terapéuticos, acciones preventivas,
capacitación, cooperación con otras instancias­ [14] y ha difundido un manual ex profeso de
prevención e intervención [15], todo lo cual es un avance importante. Sin embargo, ¿por qué
esperar todavía para tomar medidas respecto al APL? Es obvio que la niñez y la adolescencia son
una población sensible y prioritaria, sin embargo sería idóneo ocuparse simultáneamente de los
adultos.
Paralelamente, cabe preguntarse si es nula o no la participación de abogados, jueces y
magistrados en la discusión acerca de esta problemática, el APL, que requiere un abordaje
multidisciplinario, en el cual quienes se desenvuelven en los ámbitos jurídico y judicial juegan un
papel sustancial. Entre los documentos acerca del APL escritos por estudiosos mexicanos no he
encontrado, hasta la fecha, uno solo de la autoría de un juez o un magistrado. No se percibe un
involucramiento con el fenómeno/problema. En cambio, existe un gran contraste con la producción
española -por mencionar un ejemplo-, donde estos especialistas también han hecho y siguen
haciendo aportes teóricos y prácticos. Múltiples ejemplos se encuentran en: Teoría Penal del Acoso
Moral: «Mobbing», «bullying», «blockbusting» I y II de Jesús M. Villegas, s.f. [16], y La Presión
Laboral Tendenciosa (Mobbing) de Ramón Gimeno, 2004 [17].

En nuestro país, algunas contribuciones muy significativas podrían consistir en que:
i) Se mostraran dispuestas(os) a abordar casos específicos aunque no exista todavía una
legislación ex profeso. Abordar un caso concreto es una de las mejores formas ­si no la
mejor­ de conocer y comprender el APL.
Y que realizaran una revisión exhaustiva:
ii) Del panorama jurídico en la materia, tanto en los países que ya han tomado medidas como
en aquellos que cuentan con iniciativas o proyectos. Al respecto, véase como referencia
mínima el documento Modelos de Regulación de los Riesgos Psicosociales en General, y de la
Violencia Psicológica en los Lugares de Trabajo en Particular [18]. De igual manera, como
muestra, en sitios web como http://www.acosolaboral.org.uy y http://www.mobbing.nu,
pueden encontrarse instrumentos jurídicos oficiales y propuestas o proyectos legislativas/os.
En el marco del I Congreso Iberoamericano sobre Acoso Laboral e Institucional, la Dra. Lydia
Guevara presentó una amplia panorámica de los avances en América Latina con su
conferencia magistral Acercamiento a la violencia laboral desde el derecho comparado.
iii) De las disposiciones aplicables contenidas en los instrumentos jurídicos existentes en
nuestro país (en un ejercicio similar al presentado por quien esto suscribe en la entrega
previa), tanto a nivel federal como local, así como
iv) De la jurisprudencia que hasta el momento se ha generado tanto dentro como fuera de
México. Aparte de lo propuesto por Saruwatari, véanse ejemplos concretos en Romero-Pérez,
2006 [19]. Al final de esta segunda entrega retomo el tema.
No obstante, han ocurrido aproximaciones, en la práctica, en el ámbito judicial. En mayo de
2011, el presidente de la Junta Local de Conciliación y Arbitraje (JLCA), Ramón Montaño Cuadra, "se
manifestó a favor de crear una regulación que impida el acoso y la violencia laboral conocida en
otros países como 'mobbing'" e hizo algunas declaraciones a tomar en cuenta, como reconocer que
no hay "cifras específicas sobre estos fenómenos, pero es un hecho que existe, como se demuestra
en números de quejas presentadas ante ese tribunal" y que se trata de "un fenómeno que afecta la
autoestima de los trabajadores, lo cual por si solo justifica que se busque una solución" [20]. El 02
de enero de 2013, el periódico metro publicó una nota donde se informa que el Consejo de la
Judicatura Federal (CJF) indaga una queja presentada contra un magistrado del Tercer Tribunal
Colegiado Penal del DF por presunto acoso laboral [21].

Una sociedad donde las normas y los trámites importan más que sus integrantes ­los
individuos (seres humanos, ciudadanos, trabajadores)­, quienes se ven obligados a esperar, a veces
a costa de su integridad, a que se legislen los problemas y/o situaciones para actuar; donde la
impartición de justicia con demasiada frecuencia es lenta, errática e incluso sencillamente no llega,
debe obligarnos a preguntar si necesitamos un cambio cultural, y en qué grado.
Una de las manifestaciones que me permiten plantear las cosas como lo hice en el párrafo
anterior la constituye lo que entiendo como el cotidiano desvío en el ejercicio del poder. El poder
otorgado por los ciudadanos de este país a los servidores públicos se distribuye en tres grandes
áreas (legislativa, ejecutiva y judicial) y se otorgan porciones de ese poder a todos los servidores
públicos que en ellas se desempeñan, desde los funcionarios de alto nivel hasta los operativos.
Cuando ese poder otorgado se desvía de su propósito original y fundamental ­ejercerlo para cumplir
con las disposiciones contenidas en los instrumentos jurídicos, empezando por la Constitución, lo
cual incluye naturalmente destinar los recursos públicos a obras y servicios en beneficio de la
población­ por servir a intereses particulares, sean individuales y/o de grupo, se desvían también
los recursos con la consecuente afectación a las disposiciones básicas, además de las obras y
servicios. Así, entramos en el terreno de la corrupción: corrupción del poder y de las voluntades.
Así ocurre cuando funcionarios de alto nivel arreglan licitaciones con proveedores que se
prestan al juego; con directores de área u otros funcionarios de nivel medio que falsifican reportes,
y con los operativos que piden "cooperación" para agilizar los trámites. Esto, a su vez, se debe
también a que las áreas (y por tanto, personas concretas) responsables de vigilar el buen
desempeño de esos servidores públicos, por una razón u otra "se hacen de la vista gorda". El
abanico de posibilidades, de combinaciones de las cadenas de corrupción, es inmenso. Lo que
debería ser un acto del Estado, un ejercicio de voluntad social e institucional limitado por las
normas, estructuras, funciones, facultades y responsabilidades oficiales respectivas, y en general
por las leyes y demás normas y reglas aplicables, se convierte en muchos casos en un acto informal
de voluntad individual que desafía y vence al Estado de Derecho.
¿Más? A esto contribuye el que muchos trabajadores y ciudadanos no conocemos y/o no
respetamos nuestros derechos y obligaciones. A que guardamos silencio. A que cuando hablan, a
muchos los obligan a callar.

Lo anterior, cabe señalar de paso, ocurre indistintamente en los ámbitos público y privado, a
pesar de las normas e incluso con el favor de las normas, pues su aplicación y correcta aplicación
dependen de quiénes y cómo las hacen, de quiénes y cómo las convierten en actos concretos, o no.
De hecho, la confianza en la impartición de justicia es muy pobre en México. En febrero de
2011 la revista Nexos publicó el artículo especial titulado El Mexicano Ahorita: retrato de un liberal
salvaje. Entre los resultados de la investigación realizada a nivel nacional, hay un gráfico dedicado a
la confianza de los mexicanos, que es presentado así: "Veamos ahora el cuadro de los personajes a
quienes los mexicanos otorgan su confianza, que muestra la profundidad de la fractura entre los
sentimientos de la nación y sus figuras dirigentes emblemáticas." Es el siguiente:

Fuente: Revista Nexos, edición del 01 de febrero de 2011.

El punto quedó resumido con un contundente "Es la sociedad de la desconfianza". Nótese que
la figura del Juez se encuentra muy abajo (apenas un 4%). Los partidos políticos ­que vienen a
colación debido a que parte de sus integrantes, investidos como diputados y senadores, conforman
el poder legislativo, e investidos como servidores públicos forman parte del poder ejecutivo­ no
llegan siquiera al 1%... ¿por qué será?
Una encuesta reciente promovida por el diario El Universal a nivel local (véase el Cuadro 12),
muestra resultados similares. Existe, entonces, cierto grado de uniformidad en la opinión de los
mexicanos, que en dos años no han percibido cambios sustanciales en el desempeño de las figuras
evaluadas.
Ninguna de las instituciones incluidas llega al 60% siquiera, de manera que, en la muestra
tomada, todas están automáticamente "reprobadas". Las áreas vinculadas de forma directa con el
poder judicial están prácticamente en el fondo, superadas en desconfianza sólo por los partidos
políticos. Nuevamente: ¿por qué será?

Cuadro 12. Confianza de los mexicanos en las instituciones a nivel local ­
2013

1 Porcentaje de la población que tiene
mucho/algo de confianza en las siguientes
instituciones
Ejército
Iglesia
Gobierno del DF / Edomex
Medios de comunicación
Gobierno delegacional / municipal
Comisión estatal de derechos humanos
Organizaciones de la sociedad civil
Instituto electoral local
Policía
Congreso local
Instituto de transparencia estatal / local
Jueces
Ministerio público
Partidos políticos

Distrito
Federal

Área conurbada /
Estado de México

45%
43%
35%
32%
31%
28%
27%
22%
20%
19%
18%
13%
13%
12%

50%
51%
27%
40%
23%
30%
26%
26%
11%
17%
19%
13%
13%
14%

Fuente: El Universal, 19 de julio de 2013, Sección C Metrópoli, pág. 3.

Los porcentajes parecen demasiado bajos, pero cuando se piensa en casos como los que en
seguida enlisto, todos de dominio público:
La Sra. Isabel Miranda de Wallace (D.F.), a raíz del asesinato de su hijo Hugo Alberto
Wallace.
La "misteriosa" muerte de la pequeña Paulette Gebara Farah (Estado de México).
La muerte de 49 niños y niñas en la guardería ABC (Sonora), sin olvidar a por lo menos 76
heridos con daños de diverso grado. Y los daños a todas las familias.
La Suprema Corte de Justicia negó amparo a Yssel Reyes Delgado (D.F.), empleado del
banco HSBC, despedido en 2007 por tener VIH.
La Sra. Marisela Escobedo y su hija Rubí Frayre (Chihuahua).
Las Sras. Jacinta Francisco Marcial, Alberta Alcántara y Teresa Gonzáles (Querétaro).
Los diputados de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal aprobaron reformas al Código
Penal del D.F. que permitieron liberar bajo fianza a las personas detenidas por el delito de
ataques a la paz pública durante los incidentes ocurridos el 1 de diciembre de 2012.
Diputados federales del PRD pagaron 141 mil pesos por las fianzas.

Así como en datos acerca del desconocimiento y los prejuicios de los encargados de impartir
justicia que entorpecen su buen desempeño [22], según estos ejemplos:
43% de las y los encargados de impartir justicia ­es decir, magistrados, jueces y
secretarios de juzgado­ ignora cuáles son las leyes nacionales específicas que protegen los
derechos de las mujeres.
80% no sabe que en el mundo rige un instrumento jurídico internacional denominado
Declaración sobre la Eliminación de la Violencia contra la Mujer.
A nivel federal, 54% de las y los magistrados, jueces y secretarios de la Suprema Corte
considera que las mujeres deben tener trabajos sólo de medio tiempo, para no descuidar el
hogar y a los hijos.
18% descarta que el trabajo sea necesario para que una mujer se supere a nivel personal.
Otro 18% piensa que una mujer no debe tener hijos si no está casada o no cuenta con una
pareja estable.
33% de las mujeres impartidoras de justicia, y 34% de los hombres, considera que "la
igualdad de género es una moda".
Entre muchos otros. Y si a ello agregamos que alrededor del 50% de reclusos en el país
cometieron delitos no graves (o delitos menores) que no excedían los dos mil pesos y que no
ameritaban el encarcelamiento, que las penas suelen ser desproporcionadas y que las prisiones
mexicanas se encuentran entre los lugares donde más se cometen violaciones a los derechos
humanos [23], sin mencionar a los presos que son inocentes, entonces los bajísimos porcentajes
mostrados en el gráfico y el Cuadro 12 tienen razón de ser y es inevitable preguntarse qué sucede
con nuestro sistema de justicia, por qué sucede y hasta cuándo seguirá sucediendo. Este tipo de
reflejos de la realidad deben ser un motivo para reflexionar a fondo dónde estamos y hacia dónde
queremos ir.
Otra forma de apreciar la peculiar manera de entender el papel del poder judicial recae en
una frase que he escuchado en varios programas desde hace algunos años (lo cual no significa que
sea reciente). Más de una vez he escuchado en voz de especialistas la expresión "Quizá la ley es
imperfecta, pero es la ley y hay que aplicarla". Esta postura, que tiene el aspecto de ser conformista
y acrítica, explica ­o puede explicar, al menos en parte­ por qué ocurren casos como los enlistados
y muchos, muchos más. ¿Y si "la ley" es inapropiada, defectuosa, insuficiente, contraproducente? La
lógica de las "leyes imperfectas" tampoco es una solución adecuada. Si una ley no sirve, hay que
cambiarla.
El segundo epígrafe viene a colación: si no hay ley, entonces el amor nos protege... pero, ¿y
si tampoco hay amor? Y está claro que en el mundo humano falta mucho, muchísimo amor... ¿Qué

nos queda, con qué nos protegemos unos a otros, e incluso unos de otros? Bueno, podemos recurrir
a varias cualidades que la historia ha mostrado que dan buenos resultados y no requieren
demasiado esfuerzo, como: empatía, solidaridad, sensibilidad, buena voluntad, sentido común.
El mismo estudio realizado para la revista Nexos, cuya lectura recomiendo al lector, muestra
un par de resultados en particular que deben llevarnos ­nuevamente­ a la reflexión, pues parecen
parte importante del telón de fondo de nuestro actual contexto político, social y cultural. Los cito:

Los resultados del estudio arrojan varias sorpresas.
La primera es el profundo individualismo. En proporción abrumadora los
mexicanos creen en sí mismos más que en el país donde viven. Todo o casi
todo lo esperan de su propio esfuerzo, poco o nada de la calidad política,
económica o social de la nación que han construido.
A falta de un sueño común o una visión solidaria que vincule los destinos
individuales, los mexicanos tienden a poner sus sentimientos de pertenencia
en la familia. No existe más, si alguna vez existió, algo parecido a un sueño o
una aspiración común, un sueño mayoritario que comparta siquiera la mitad
más uno de los mexicanos. Se diría que la unidad nacional ha volado en
pedazos.
La confianza casi irrestricta en sí mismo y la desconfianza radical en el
Estado y sus instituciones arrojan el perfil de lo que provocativamente hemos
llamado un liberal salvaje, queriendo decir con ello que estamos frente a un
ciudadano que no reconoce en el fondo otro ethos que el del bienestar
personal y familiar, ni otro derecho que el de resolver su vida con los medios
a su alcance, perjudiquen éstos o no a su comunidad y a su nación. (Las
cursivas son mías)
El segundo se muestra en el gráfico 2, congruente con lo anterior:

Fuente: Revista Nexos, edición del 01 de febrero de 2011.

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SEGUNDA PARTE: BREVE REVISIÓN INICIAL DE LAS INICIATIVAS DE LEY EN
MÉXICO
3.1.2 Es necesario preparar el terreno
En una lectura más amplia, está claro que no basta con proponer, aprobar y publicar una ley,
cualquiera que ésta sea, para que surta efecto y para que ese efecto dé buenos resultados. Publicar
y difundir una disposición no implica un aprendizaje ni una comprensión inmediatos, ni generará un
cambio automático en la manera de pensar y actuar de quienes quedan sujetos a ella y de quienes
tienen la responsabilidad de aplicarla (sujetos a ella también, dado el caso). Es necesario preparar el
terreno para que la ley sea una realidad, y para enfrentar un fenómeno/problema como el que nos
ocupa ­al igual que muchos más­ se requiere actuar gradual y simultáneamente desde varios
frentes: educación, sensibilización, difusión, orientación, capacitación, actualización, etc. En todos
los casos se necesita planear con suficiente tiempo, aportar ­dado el caso­ la infraestructura y los
diversos recursos requeridos y, en general, articular y coordinar de forma congruente medios y
esfuerzos, cuyos resultados también deberán ser evaluados periódicamente para garantizar que
sean óptimos o cuando menos satisfactorios.
De poco sirve "exprimirse los sesos" para crear normas si no se piensa también en las formas
y los medios para que esas normas sean debidamente aplicadas, incluyan prohibiciones o no. De
igual manera, no basta con indicar cuáles instancias participarán, ni con aumentar sus cargas de
trabajo. No es así de simple, porque puede obtenerse un resultado contraproducente. Aquí sería
muy fácil caer en una vieja práctica que puede resumirse en la frase "Hacer más con menos" o
"Hacer más con lo mismo". Este modo de pensar y actuar podría funcionar sólo en ciertas
circunstancias (por ejemplo, con equipos de trabajo consolidados), no en cualquiera. De otra
manera, es más probable que sólo aumente la carga de trabajo, el descontento y que los resultados
sean pobres y malos (al respecto, véase Westhues, 2006 [7]). En el otro extremo, Leymann (1990)
[24] afirma lo siguiente:

Mi experiencia, adquirida de la comprensión de un gran número de
conflictos, es que los asuntos legales no suelen ser un obstáculo. A menudo
la parte más débil, la amenazada con la expulsión, quiere algún tipo de
rehabilitación honorable o una garantía de que ella/él no era únicamente la
parte culpable en el conflicto. Es desconcertante que nunca hemos encontrado
un solo caso donde el empleador, como la otra parte, se haya declarado
culpable y haya dado al empleado alguna reparación por las injusticias
sufridas. (Las cursivas son mías)
El tema de los "asuntos legales" muy probablemente se debe al factor cultural. En ese
artículo, el Dr. Leymann indicó que asumía una "situación escandinava" donde los sindicatos son
poderosos y se involucran. Terreno fértil para encontrar soluciones.
Volviendo al punto, en el caso de un problema "nuevo" cono lo es el APL, quienes han
elaborado propuestas debieron preguntarse ­y quienes las hagan en el futuro deberán hacerlo
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MÉXICO
también­ cuestiones relativamente sencillas como las siguientes:
¿Qué se necesita para lograr lo que estamos proponiendo?
¿Cuánto cuesta y por cuánto tiempo?
¿Es necesario crear instancias nuevas para abordar el problema, o alguna de las existentes
puede absorber la tarea? En este último caso, ¿cuánto es necesario ampliar el
presupuesto?
¿Cuál es el presupuesto requerido para...?
a) Infraestructura (nueva o rehabilitada).
b) Materiales (equipo de oficina, de cómputo, papelería, etc.).
c) Personal (equipo multidisciplinario, personal administrativo, etc.). Aquí tiene especial
relevancia el tema de reclutamiento y selección de personal.
d) Sensibilizar y capacitar a todos los servidores públicos involucrados.
e) Atender apropiadamente a la víctima, los acosadores y los testigos (capacitación y
actualización de especialistas como médicos, psicoterapeutas, MP, etc.).
Es necesaria una valoración seria si se pretende abordar el problema por las vías "normales y
existentes", es decir, un nuevo problema atendido por las mismas instancias, el mismo personal,
con los mismos procedimientos y criterios con que atienden los asuntos previos. En cualquier caso,
el presupuesto requerido deberá quedar asentado en blanco y negro, en el Programa Operativo
Anual y en el Presupuesto de Egresos respectivos. En resumen, para el cumplimiento de la Ley
deben tomarse en consideración los recursos presupuestarios, materiales y humanos conforme a la
normatividad jurídica, administrativa presupuestaria correspondiente.
Puesto que existe la posibilidad de llegar a los tribunales, es oportuna y pertinente una cita
del Dr. Westhues [7] que de alguna manera sintetiza la idea de este breve apartado. Él considera
que no debe ser la primera opción, pero en caso de que fuera necesario, sería necesario cumplir una
serie de requisitos:

Esta misma lógica debería aplicarse a cualquier tribunal o procedimiento tipo
tribunal en el que el nombre y cargo de un profesor están en juego. El fallo
probablemente hará más daño que bien a menos que se cumplan todas las
condiciones necesarias: diagnóstico cuidadoso de que este procedimiento es
apropiado para este caso; preparación cuidadosa de ambas partes; un escenario
absolutamente imparcial; jueces que sean imparciales, eruditos, sabios, que estén
descansados y centrados, libres de interrupción; meticulosa observancia del debido
proceso; toda la documentación necesaria; una grabadora de cinta que funcione;
tiempo para la recuperación, y así sucesivamente.

Que estas condiciones rigurosas con frecuencia no se cumplen en los
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MÉXICO

tribunales públicos se demuestra por la frecuencia de condenas injustas y de
decisiones anuladas por los tribunales de apelación.
Tiene que existir la voluntad para respetar y hacer respetar las normas, sin que ello
signifique hacerlo mecánicamente todo el tiempo. Hablamos de cumplir con las normas con la
conciencia de lo que ello implica para uno, para la familia y para los demás, para nuestra comunidad
y nuestro país. De otra manera, nos engañamos fácilmente. De acuerdo con lo hallado y propuesto
en la entrega previa en términos de que las acciones hostiles constituyen o pueden constituir
infracciones, parece paradójico ­absurdo, cuando menos­ crear nuevas reglas destinadas en buena
medida a quienes previamente no han respetado las reglas existentes. Conclusión (casi) lógica: si
antes no se han respetado las reglas, una nueva ley acerca del tema que sea muy probablemente
tampoco: sería inocente esperar que ahora sí. Por eso debe haber medidas paralelas.
¿Quiénes tienen la obligación de respetar y hacer respetar las leyes, sus disposiciones, las
normas en general? Todos nosotros, todos los habitantes del país, en todas las áreas y niveles, en
las condiciones y salvo las excepciones que las propias leyes y normas establecen. Claro, es de
esperar que los individuos que son cabezas de organizaciones, de comunidades, manifiesten su
liderazgo dando el ejemplo.
La población civil debe estar, cuando menos, informada de lo que se pretende hacer; y los
responsables de aplicar las leyes, los reglamentos y los procedimientos ­sea cual fuere su cargo y/o
área de especialización­ deben estar informados y formados, preparados para que esas leyes,
reglamentos y procedimientos se conviertan en acciones concretas y eficaces. Que ambas partes
colaboren en un proceso de cambio cultural es lo que permitirá que, a la larga, los resultados sean
cercanos a lo deseado.
3.1.3 Importancia de una iniciativa bien sustentada
Es de esperarse que una iniciativa ­cualquier iniciativa­ refleje en su elaboración la realidad
que pretende modificar, así como el resultado de una labor de investigación seria que le aporte la
calidad técnica suficiente para darle solidez como forma de atender y resolver una situación dada.
Esto nos lleva a la pregunta: ¿cómo se elabora una iniciativa en el ámbito legislativo?
De acuerdo con las fuentes consultadas [25], [26], [27], existen dos niveles de legislación, la
federal y la local o estatal. La ley de mayor jerarquía es la Constitución Federal (Constitución Política
de los Estados Unidos Mexicanos), a la cual no podrán contravenir las constituciones de los Estados
ni ley alguna. En el artículo 133 dispone el orden jerárquico de las leyes en México. A su vez, existen
diversos procesos legalmente autorizados para la creación de normas jurídicas. Dos de ellos son la
legislación y la jurisprudencia. El proceso legislativo federal debe cumplir con una serie de normas,
contenidas en los artículos 71 y 72 constitucionales, así como lo dispuesto en la Ley Orgánica del
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MÉXICO
Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos y el Reglamento para el Gobierno Interior del
Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos. El proceso consta de seis etapas:


Iniciativa



Discusión



Aprobación



Sanción



Publicación



Iniciación de la vigencia
Etapa 1 ­ Iniciativa. Cuando el proyecto proviene del ejecutivo o alguna legislatura, se turna

a una comisión o varias ­una comisión es un grupo de trabajo creado sobre las materias en labor
legislativa­ de la cámara respectiva, donde el proyecto adquirirá la forma definitiva en que se
presentará para ser debatido. Así, la comisión o comisiones desarrollan las siguientes actividades
(las cursivas son mías):
Reunión de Trabajo para distribuir la iniciativa entre sus miembros y explicarla.
Elaboración del programa de Trabajo.
Recopilación de información especializada respecto a la iniciativa.
Análisis de la información y antecedentes legales de la materia.
Celebración de reuniones de Trabajo con representantes de órganos de gobierno y
entidades públicas vinculados con la iniciativa.
Reuniones de Trabajo con especialistas y representantes de los grupos sociales interesados
en la misma.
Celebración de Conferencias con comisiones homólogas de otra cámara.
Integración de la Subcomisión de Redacción.
Formulación del proyecto de Dictamen.
Presentación y Exposición del dictamen a los miembros de la comisión. Se explican y
justifican las adecuaciones y modificaciones incorporadas.
Análisis y discusión colegiada de la propuesta de dictamen en la Comisión o Comisiones
conjuntas.
Aprobación y firma del dictamen por la mayoría de los miembros de la comisión y
presentación, en su caso, de voto o votos particulares por escrito de quienes disientan del
parecer de la mayoría.
Etapa 2 ­ Discusión. Los diputados y senadores deliberan sobre las distintas iniciativas de
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MÉXICO
ley. La discusión se realiza con base en un debate parlamentario: los diputados o senadores hacen
uso de la tribuna para exponer sus argumentos en pro o en contra de un proyecto de ley.
No es necesario describir las etapas restantes. Ignoro si se cumplió en forma este proceso,
en relación con la primera etapa, en todas y cada una de las iniciativas que serán revisadas aquí,
pero me atrevo a suponer que en la mayoría de los casos no fue riguroso. Esta opinión tiene
sustento en la comparación de los contenidos de cada iniciativa con algunos elementos de la
descripción hecha arriba, y con una serie de criterios que se describen en seguida.
3.1.3.1 Criterios de análisis
Vale la pena ir un poco más atrás en el proceso legislativo, apartarnos un poco de los
criterios internos del poder legislativo y preguntarnos, ¿cómo podemos saber si una iniciativa está
bien

sustentada?

Aquí

puede

haber

múltiples

criterios,

así

que

sólo

propondré

algunos,

específicamente diez, como referencia complementaria mínima para la discusión, que me parecen
esenciales en el caso de estas iniciativas:
¿La

propuesta

se

basa

en

información

científicamente

validada

acerca

del

fenómeno/problema? Es de esperar que cualquier iniciativa tenga como sustento la
investigación especializada del fenómeno, tanto dentro como fuera de México, incluyendo
trabajos

pioneros

y

posteriores

relevantes.

Las

fuentes

deben

estar

claramente

identificadas, y los materiales consultados de preferencia deben ser de los autores, pues
en internet circula mucha información de segunda o tercera mano. Claro está, también
otros referentes relacionados son de utilidad (datos de la OIT, la OMS, oficiales
gubernamentales, de instituciones educativas y de investigación reconocidas, sean públicas
o privadas, etc.). Lo importante es que se manifieste una labor de investigación seria.
¿Denomina al fenómeno en inglés y/o español, y presenta una definición? Una de las
formas de saber si al menos parte de esa labor de investigación fue realizada es la forma
en que nombran y definen al fenómeno. Sea en inglés o español, hay denominaciones
generalmente aceptadas, al margen del consenso entre especialistas. Algo similar puede
decirse respecto a las definiciones, aunque ahí se requiere más cuidado. Lo importante es
que exista un soporte serio, reconocido, para algo tan básico. Hay, por ejemplo, iniciativas
donde incluyen más de una definición y otra donde incurren en errores conceptuales.
¿La propuesta se basa en ­o incluye­ un diagnóstico inicial nacional o local? A lo largo de
30 años de investigación del fenómeno se han realizado múltiples estudios en diversos
países, al igual que de parte de organismos internacionales. Sin embargo, la generación de
datos en Latinoamérica es todavía incipiente (véase Pando et al., 2006 [28]; Pando, 2006
[29]); en este sentido, la Red Iberoamericana por la Dignidad en el Trabajo y en las
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